這篇短文刊登在台灣人權促進會(TAHR)的季刊《TAHR pas》，2010/春季號：兩公約專輯 ，
是應Peter黃文雄先生的邀請而撰寫。
兩公約在去年波瀾不驚悄悄地通過，對於長期隔離於國際社會、
對國際人權發展潮流恍然不覺的台灣社會而言，
大概從未意識到這將會是多麼強烈影響、改變國內法秩序的一檔事。
最上位者總是以國際法專攻的法學博士、依法行政自詡，竟未見到底下的行政機關為了奉承上意，
把通過兩公約這麼一件美事，搞成充斥著官僚習氣、不忍卒睹的一齣官場鬧劇。
而司法與檢察機關自然也是狀況外，未警覺到兩公約對現行訴訟程序的進行會有多麼關鍵的影響，
猶活在自我感覺良好的快樂桃花源之中。
幸好，李明璁老師這一件違反集遊法事件的承審法官，似乎以理解到檢察官提起公訴的犯罪事實，
可能涉及兩公約對集會遊行法的解釋適用，頗有意願積極深入探索。
如果法官真的將ICCPR引入本案判決，不但將是司法首例，
更有機會如春雷一般，敲醒依舊懵懵懂懂的警政及檢察機關。
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公民與政治權利國際公約(ICCPR)及經濟社會文化權利國際公約(ICESCR，以下簡稱兩公約)
已於2009年3月經立法院審議通過，同時制定的兩公約施行法，
也定於同年12月10日的世界人權日正式實施。
相較於行政部門似乎恍然不知兩公約的重要性，
猶以虛應故事的態度檢討極端瑣碎、枝微末節的行政命令，
此時法庭中審檢辯各方當事人，更需要正視兩公約施行後在個案審判中帶來的嚴肅挑戰。
我國因兩岸因素而長期脫離國際社會，也因而與國際人權保護體系嚴重脫軌。
於是兩公約實施後，第一個閃進法律人腦海中的問題，
或許會是公約的法律位階爭議，因為施行法宣示兩公約具有國內法律的效力，
不但與國際人權法上的觀點不盡相同，也有無力拘束立法機關的疑慮。
本文不擬涉入抽象的學理論辯，而是嘗試以英國近年的人權發展歷程為例，
說明司法審判實務促成的法制發展，有時才是實質引領國際人權公約「內國法化」的主要動力；
而法庭成員若能主動在具體爭議中思考、適用兩公約，
更有機會活化國際人權公約對我國人權保障體系的影響力。
英國與國際人權規範體系接軌的主要對象，主要是權利清單內容與兩公約幾乎相同的
歐洲人權公約(European Convention on Human Rights，ECHR)。
儘管英國在1951年就已簽署ECHR，但因對內國法院拘束力不足，
導致民眾在法庭中實際引用公約條文時，經常如同狗吠火車，
最後仍須在判決敗訴定讞後再上訴至歐洲人權法院(European Court of Human Rights)。
因此，1998年國會通過的人權法(Human Rights Act 1998，簡稱HRA)也就別具意義。
HRA首先宣示性地要求所有國家機關執法時，不得違反ECHR內的權利規範；
至於具有實質監督、救濟功能的司法權，不但須依據ECHR及歐洲人權法院的判決意旨解釋、
適用國內法律，甚至可以逕行宣告國內法令不符合ECHR的權利規範。
換句話說，HRA具有整合ECHR與國內法律體系的功能：
基層法院法官有義務直接引用ECHR的人權清單進行審判，
避免民眾耗費無謂時間、心力等待判決定讞，再將戰線延長至歐洲人權法院；
而上訴法院以上審級的法官，有權力直接宣示法令內容不符合ECHR，
更是明確將公約的位階提昇至高於國內法律的地位。
當然，HRA仍常遭抨擊為為德不卒，畢竟法院至多只能宣告法令不符合ECHR，
不似部分成文法國家的最高法院可直接宣告法令違憲失效。
但不可諱言，在英國這樣法治文化、環境較成熟的國家，
縱使行政部門或國會抗拒修法，司法判決仍多少會形成相當強大的政治及道德壓力，
進而迫使法律體系進行自我修正，使公約發生實質拘束國會的效力。
相當著名的案例，是變性人的婚姻權利保障。
在20世紀的90年代，歐洲多國已紛紛承認手術後的變性人與其術後性別相異的配偶結婚的權利，
惟獨英國始終慢半拍，維持以DNA判定性別的僵硬生物觀點，
終於讓歐洲人權法院忍無可忍，在2002年的Goodwin v UK (35 EHRR 18)判決中，
確認當事人受ECHR保障的婚姻權利遭到不法侵害。
不料，英國政府卻繼續拖遲承認變性人婚姻權的修法工程，
進而導致上議院上訴法院(House of Lords，掌有當時英格蘭的最高司法審判權)
在一年後的Bellinger v Bellinger ([2003] UKHL 21)判決中，
引用上述Goodwin案的判決理由及HRA授予的權力，直接宣告婚姻法不符合公約人權規範。
在上議院法官的火力加溫下，國會只得迅速在2004年通過性別承認法(Gender Recognition Act)；
反面而言，若缺乏HRA的推波助瀾，當事人Bellinger恐怕仍得到歐洲人權法院才有機會獲得救濟。
對此，HRA就如同推動該法的工黨所稱“Bringing these rights home”，
確實有助於提升國際人權公約在國內法律體系的保障力道。
因此，英國近年的法治經驗告訴我們，國際人權公約取得高於法律的位階進而得拘束立法者，
其實大幅仰賴司法審判實務的積極運作。單是簽署國際公約，
未必就能讓公約中的權利條款落實在具體人權爭議中，否則英國也不會在簽署ECHR的30餘年後，
還大費周章地利用HRA提昇公約對行政機關執法、司法機關審判的拘束力。
更進一步而言，縱使存在一部施行法明訂人權公約的法律位階，
也未必就能有效地拘束國會立法，否則英國也不需要落到依賴最高審判機關
在Bellinger案中為死板的生物性別觀點敲下棺木的最後一隻釘，
才促成變性人婚姻權利保障的法制實踐。
最後，期待法院積極地“Bringing these rights home”，
作成進步、開放、以人權保障為中心的判決，更需要法庭當事人的配合，
特別是律師的議題塑造、說服及引領，
才有機會讓國際人權公約的保護力量，真正匯入實際人權事件之中。
反觀台灣，兩公約施行法通過迄今方滿百日，
我們卻只見到行政部門沾沾自喜地將簽署兩公約掛在嘴邊，反覆引人權政績。
此際若再回顧英國數十年來的經驗，我們不禁要為執政者的過度樂觀感到重重憂心。
若只是為應付上級交辦而撿選枝微末節的行政命令，
故作姿態地檢討一番，兩公約只會是政客吹噓政績的工具；
若不能具體落實於行政執法措施及人權訴訟爭議中，
我們的人權紀錄永遠只是打腫臉後仍扭捏作態的胖子。
兩公約施行後最經典的案例，或許正是目前仍在
台北地方法院審理中的李明璁教授被控違反集會遊行法事件。
當法庭外行政部門熱烈「慶祝通過兩公約」的矯情口號喊得震天乍響，
法庭內蒞庭檢察官卻無視於我國已簽署兩公約的事實及ICCPR第21條
明文保障和平集會遊行的權利，堅持拒絕撤回對李明璁的起訴。
如此諷刺意味十足的強烈對比，令人憂心兩公約在我國施行的未來，
是否將因官僚體系傲慢、死不認錯的註冊商標，
註定成為一齣畫虎不成反類犬的鬧劇？
在李明璁教授的案件中，現行集會遊行法不問集會者是否採取暴力即一律處罰
不遵從警方解散命令的首謀者，早已牴觸ICCPR第21條，其實是顯而易見的，
甚至未來也存在在釋憲程序中獲得大法官支持而變更過去釋字第445號解釋意旨的可能性。
但對於我國司法體系及法律人而言，難題卻在兩公約經立法院審議施行後逐漸浮現：
如果本案台北地方法院承審法官不欲聲請釋憲，
又無法逕行宣告集會遊行法違憲而拒絕適用，
本案是否存在透過適用、解釋ICCPR而判決被告無罪的空間？
由促進台灣盡速融入國際人權保障體系的觀點而言，
我們毋寧希望本案法官能站在憲法及國際人權法的高度審視本案，
藉由解釋集會遊行法第26條警方命令解散的合法要件，
將ICCPR的精神注入我國的人權法保障體系。
換言之，由於集會遊行法第29條的文字已沒有太多文義解釋空間，
因此本案較符合國際人權公約的判決結果及理由建構方式，或許是藉由
涵攝起訴犯罪事實，認定警方舉牌命令和平集會的李明璁教授等人立即解散的行政處分，
牴觸ICCPR第21條的精神、違反已獲立法院審議通過的法律，
進而因警方並非依集會遊行法第26條合法命令集會者解散，
被告的行為即不符合同法第29條拒不解散的客觀構成要件。
我們不期待本案檢察官願意正視我國已簽署ICCPR的事實，
但法庭中的審方及辯方，就有義務共同思考已至少具有國內法地位的兩公約，
究竟應如何在具體個案中發揮保障人民權利的效果。
在審理過程中，我們已見到承審法官對本案實質意義的重視，
並理解到本案將涉及現行集會遊行法規定是否合憲、是否符合ICCPR的爭議。
對此，外國的法治經驗告訴我們，國際人權公約要成為具有實際拘束國家三權機關、
位階高於法律的成文法源，徒有一部施行法並不足夠，
而是還端賴法院如何在個案中適用並實踐公約的權利條款。
當判決逐漸積累，對公約的法律位階、拘束範圍、解釋方式慢慢形成共識，
行政機關執法才會尊重公約的拘束力而不致於恣意妄為，
立法機關也才不會總是藉民意之名偷渡侵害人權的法令。
如果英國法院能在實際案件中送上臨門一腳而最終促成法制的自我修正，
我們也就更期待本案承審法院能勇於踏出第一步，
在李明璁教授此一極可能是兩公約實施後的第一個人權事件，
作成具有指標性意義的判決結果及理由。
若法官願意積極透過解釋ICCPR而作成有利被告的判決結果，
不但可能促成警政機關修正未來面對群眾集會的執法方式，
讓集會遊行法有機會脫離在立法院中一再拖延審議的命運，
更將具體促成未來各級、各地法院面對人權爭議事件時，
願意利用兩公約作為解釋法律、涵攝事實的重要法源，
進而使我國的人權保障體系發生實質性的變化。
顯然，此一國內人權保障體系的再造，不單是基層法官的一己之責，
更是檢辯雙方等當事人在法庭中必須扮演的吃重角色。
更進一步而言，法院既然只能被動受理訴訟後作成裁判，
我國律師在兩公約實施後，將不單是扮演單純的辯護或諮詢工作，
而是必須嘗試引用兩公約提起人權訴訟，
或在既有個案中發揮兩公約權利條款的保護力量，
引領法庭成員思考符合國際人權保障潮流的法律解釋或判決結果。
國際人權公約的內國實踐，需要實務工作者的綿密合作、(律師)拋出議題、(法院)涵攝事實，
進而為我國法律體系注入新穎的內涵與生命。
或許惟有藉由司法審判的實踐，提昇國際公約在國內法律體系的位階，
擴大拘束的範圍與力道，才足以使兩公約在我國法庭中取得具體適用的潛能，
並宣示台灣重回國際人權保障體系的決心。
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