精衛法強制住院檢討II  

本文刊登於台灣人權促進會2012年人權報告。
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三、審查會作成強制住院決定的程序保障

1.目前衛生署審查會作成強制住院決定後,雖然會以書面通知
嚴重病人及保護人,但並未依據行政程序法第96條規定,
詳細敘明病人應該強制住院的事實及理由,
反而只有照抄精神衛生法第41條所列的強制住院要件。
不過,強制住院決定在性質上既為行政處分,並且干預人身自由的重大權利,
法理上都應在書面中詳細敘明應住院的「事實」
(例如:有自傷或傷人之虞的證據及時間、地點)
以及「理由」(例如:有全日住院接受治療的必要性、醫師診療意見),
而不是只有法令依據。對此,聯合國Mental Illness Principles第16條
也明確要求政府應立即將住院理由通知病人,
足見知悉被剝奪人身自由的具體理由,應為嚴重病人的基本權利。
目前衛生署遲遲不願落實以書面告知住院理由的要求,
將導致病人縱使欲進行救濟,也因為不清楚住院原因及相關證據,
無從提出解釋,或挑戰強制住院決定的合法性,已侵害嚴重病人的程序權利。

2.目前衛生署的強制住院書面通知,另存在一項重大法律瑕疵,
即未能正確告知嚴重病人後續進行救濟的途經。
在行政法上,行政機關作成限制人民的處分後,
都必須在書面中明確告知進行救濟的管道、受理機關及時間限制,
「正確教示救濟方式」可謂行政法的基本原則之一;
法院作成裁判後,若當事人尚能續行救濟,也是比照相同方式處理。
然而,衛生署的強制住院書面通知上,目前是告知嚴重病人或保護人若有不服,
可以:(1)向行政院提起訴願;(2)向法院聲請停止強制住院,
亦即嚴重病人或保護人有權利擇一進行救濟。
但如上所述,近年行政院訴願會均不受理嚴重病人對於強制住院決定之訴願請求,
導致嚴重病人依據衛生署的教示提起訴願,形同走進死巷,無法獲得實質救濟;
若等到遭到不受理後,才要轉而向法院聲請停止強制住院,
嚴重病人早已喪失進行救濟的先機。當然在法理上,
行政院訴願會應受理嚴重病人不服強制住院決定的訴願請求,
但實務上此一救濟途徑既形同虛設、欠缺實益,
衛生署又無法透過協調讓行政院訴願會願意受理病人的救濟請求,
則為保護嚴重病人獲得「實質救濟」的權利,衛生署應盡速修正強制住院
書面通知上教示的救濟途徑,讓病人可以將救濟的火力集中於向法院聲請停止住院。
當然釜底抽薪之計,仍在衛生署應盡快與行政院訴願會進行協調,
確保審查會的強制住院決定納入行政救濟範圍內,
使病人可以挑戰、推翻強制住院決定的合法性,以保障人身自由權。

3.聯合國Mental Illness Principles在第18條中,
要求政府在執行強制住院審查程序時,應實施類似辯論式的訴訟程序,
包括讓病人有權指定律師代表其利益,在病人無法取得此一服務時由政府免費提供,
醫院主動提供病歷、相關報告或文件影本予病人及其律師,
病人或其代理律師有權出席審查會議,並親自陳述意見。
以上各項程序保障的精神,在於落實「武器平等原則」,
使病人在強制住院審查程序中,不致於與申請者
(一般為精神專科醫師)的程序、知識及資訊優勢存在過大落差,
避免因而一再遭受不利益決定。

4.上述各項程序保障措施中,強制提供律師協助涉及國家對於法律扶助資源的配置,
以及是否應與現行法律扶助制度結合的爭議,應由衛生署與司法院盡速討論規劃。
在此之前,衛生署應先盡可能確保遭強制住院的嚴重病人取得相關資源的管道,
包括要求精神醫療機構適時提供與律師聯繫的管道,
確實告知病人進行救濟的期限,主動提供提出救濟的書面格式等,
畢竟目前頻繁見到嚴重病人遭強制住院後,隨即被限制對外通訊及接見自由,
遑論委任律師或討論案情的機會。至於審查會能否採行辯論式的訴訟程序架構,
雖然在短期內的落實尚有困難,但若聲請停止強制住院的家事法庭審理程序,
已因家事事件法修正而逐漸具備對立性、辯論式的訴訟程序性質,
則前端的強制住院審議程序,實無理由不採取相同的程序保障密度。
就此,衛生署應盡速檢討修正審查會的運作規則,
確保精神專科醫師提出強制住院申請時,嚴重病人一方面可委任律師獲取法律協助,
一方面可透過律師取得相關病歷或報告資訊,
最後並在審查會審議時以口頭陳述意見(不論當場或透過視訊方式),
以真正落實武器平等原則。


四、衛生署審查會的運作方式

1.衛生署審查會職司審查精神專科醫師的強制住院聲請,
因此審查會的運作方式,對於強制住院制度的影響極大。
對此,由於精神衛生法第15條第4項授權衛生署以行政命令的方式,
規範審查會的組成方式及審查作業流程。
不過觀諸衛生署公布的「精神疾病強制鑑定強制社區治療審查會作業辦法」,
其實仍有諸多法律上疑點,可能侵害嚴重病人的人身自由及救濟權利。

2.首先,審查會作業辦法第4條第2項規定會議召開,
須有7名委員的三分之二出席,出席委員三分之二為相同意見表示時,始得決定。
亦即若7名委員全數出席,許可v不許可的票數是4:3時,
並非按常理直接駁回強制住院申請,而是還要進行下一輪投票,
直到任何一方拿到三分之二的多數票數。而如果二度投票後仍未達到三分之二多數決,
衛生署97年12月26日衛署醫字第0970213607號函、
98年5月13日衛署醫字第0980203181號函釋均要求
「為保障病人權益,建議再提請其他分區審查會審議」。
然而上述審議模式,將導致專科醫師申請將嚴重病人強制住院時,
即使審查會投票結果是許可v不許可=4:3(不許可票數多於許可票數),
或許可v不許可=3:4(許可票數未達三分之二同意門檻),
都不是當然、直接駁回強制住院申請,而是審查會必須再次討論、重新投票,
甚至視情形送其他分區再次審查,亦即「不許可」一方竟然獲得2次敗部復活的機會。

3.雖然衛生署主張此一規範目的是為求慎重,
不過就算是對人權侵害最強烈的法院死刑判決,
也從不要求法院合議庭必須雙方意見都達到多數才能作決定;
其他侵害人身自由的措施,例如法院的羈押裁定,
甚至採取合議制的獨立審查機構(例如學校教評會、軍隊人評會、職場性平會),
也沒有這麼嚴格的審查規定。實際上就審查會的功能而言,
既然是受理專科醫師申請強制住院,申請內容就已經預設
「請求審查會同意我的強制住院申請」的前提,則審查會應直接
就此前提進行討論、投票,而不能另外樹立一個「不許可強制住院申請」的審議對象,
然後要求此一審議對象也必須取得三分之二的票數後,才能成立。
換句話說,在強制住院審查程序中,
應該自始只有一個審查對象:「同意強制住院申請」;
若此審議對象未取得多數票,就應直接駁回申請、釋放病人。
衛生署設定的現行審議方式,不但有預設前提之嫌,
而且屬於明顯不利於嚴重病人人身自由保護的決議方式,應屬違法。

4.此外,精神衛生法只授權審查會可決定是否同意強制住院申請,
至於衛生署制訂的審查作業辦法,則只規定審查門檻。
依據法條文義,不論經過幾輪投票,
只要許可強制住院票數未達三分之二,就應駁回申請,
法律並未授權衛生署可以再將案件交由其他分區審查會繼續審查。
目前衛生署以行政函釋方式容許可以換區重新審查,
已經逾越上位階的精神衛生法母法精神。
實則在一般檢察官聲請法院羈押被告的案件中,
也不可能在台北地方法院駁回羈押聲請時,
還可以容許檢察官再去向板橋、士林地方法院再次聲請羈押,
由此可見目前衛生署審查模式的荒謬,且完全不符保障病人權益的法律精神。

5.由於審查會的運作方式一再遭到抨擊為侵害嚴重病人的人身自由權,
因此衛生署目前要求審查時若委員對於是否為嚴重病人有疑慮,
必須先由在場醫師組的委員提供解釋;若仍未釋疑,主席必須啓動視訊或電話會議,
由提出申請的精神專科醫師當場澄清說明。
不過,專科醫師主張病人已達到嚴重病人的程度(類似原告),
病人可能否認病情(類似被告),上述審查模式會導致原告的主張遭受質疑時,
審查會會幫忙作進一步調查,但對於被告的主張內容,
審查會卻可以完全不用理會病人或家屬的抗辯,
就直接維持構成嚴重病人的認定,顯然不是立於平等的立場進行審查。
換句話說,審查會會幫忙釐清精神專科醫師的主張,甚至給予醫師口頭答辯的機會;
但縱使病人主張不符嚴重病人的要件,審查會也不需要理會、不會給予說明機會。
審查會的運作機制類似司法機關,所涉及又是人身自由保護的爭議,
卻未給予病人一致的保護,導致病人的程序地位明顯弱於專科醫師一方,
恐將牴觸ICCPR要求的武器平等原則。

6.最後,依據衛生署公布的資料,審查會自2008年7月開始運作以來,
每年面對上千件的強制住院申請,同意比例均超過9成,
自2011年起甚至同意比率有逐步升高的趨勢。
但2011年發生於台東縣的邱○○強制住院爭議,已突顯專科醫師申請強制住院的理由,
距離精神衛生法規定的要件尚有一段距離,卻仍獲得審查會支持,
顯示審查會是否能在每一案件中均發揮實質監督的功能,恐有疑慮。





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  • 悄悄話
  • Faye Huang
  • 關於審查會運作方式的第5點,啟動視訊或電話訪問時,個人經驗是與患者或目前照顧醫師(未必是強制住院申請醫師)對談者居多,僅與強制住院申請的醫師談的狀況並不多。但我認為,短時間的視訊或電訪並無法對患者的狀況通盤瞭解,判斷上還是多依賴申請機構的書面資料為主,尤其身在審查會時,我們無法只在意對嚴重病人人身自由的權利保障,天平的另一端是治療的必要性及自傷傷人的行為或之虞,就怕再發生今年3月嘉義民雄精障男殺死祖母的不幸事件。因此,不論對那一端多考慮一點,另一端就只能被妥協。

    我心目中的理想制度,應該將審查會的工作交還給法官,尤其因應提審法即將生效適用,與其先將病人先關在醫院再提審至法院,不如都先帶到法院確定需住院治療,再送來醫院比較妥適。
  • 感謝建議。我們想法也一直是認為要採取法官保留,但目前法院是否就會對精神病人比較友善,其實也是我擔心之處,特別是有些法官像溫室花朵一般,根本沒接觸過精神病人,甚至懷有強烈偏見,此時由法官判決是有強制住院必要,立場可能會比審查會還要保守。
    BTW,今天我們正式代理一位精神病人向法院提出提審申請了,讓我們拭目以待台灣的法院要如何處理囉...

    ClockworkOrange 於 2014/06/09 10:43 回覆

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