何丹霖.JPG  

本文刊登於台北律師公會《在野法潮》第19期,2013/Oct./15
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法律人,對於「行政裁量」、「判斷餘地」等法律概念,
必然感到耳熟能詳。如果是對於行政爭訟事件有所涉獵,
更會經常見到行政救濟機關在決定或判決中引用下列「咒語」,
進而維持行政機關的處分:「(某機關下設XX審議委員會)係由
具備專門學識經驗之專家學者、熱心公益人士等所組成,
其所為之審議核復決議具高度屬人性、專業性之專業判斷,
在此判斷範圍內,行政機關若無未遵守法定程序、基於錯誤之事實、
未遵守一般有效之價值判斷原則、夾雜與事件無關之考慮因素等事項,
其有關專業認定應予尊重。」、「(此類事件)富高度屬人性,
應有判斷餘地理論之適用,本院僅就被告機關是否基於錯誤之事實、
或基於事件無關之考量、未遵守法定程序、或顯然違反平等原則、
比例原則及一般公認之價值標準審酌,
對被告作成不利益處分之原因,採取較低密度審查。」

通常來說,判決或決定中一旦出現這些「咒語」,
縱使行政救濟機關洋洋灑灑地臚列了他們願意介入審查的標準,
但仍是裝飾成分居多。「咒語」一旦出現,
意味著民眾該準備「節哀順變」,
行政救濟機關將採取退縮審查、尊重行政決定的態度。
無怪乎我國行政法院長期遭批判為「駁回法院」
(依據司法院的統計數字,高等行政法院判決原告勝訴的比率,
在100年度及101年度都十分「穩定」地維持只有6.7%),
表層原因正是來自於行政救濟機關習於引用行政裁量或判斷餘地理論,
尊重行政機關或其組成審查委員會的所謂專業決定。

然而,上述行政裁量或判斷餘地理論能夠成立的前提,
是行政機關在作成行政決定時,真正具備應有的「專業」能力。
如果實際上根本無此能力,或行政機關早已自棄此一專業,
行政決定只是剛好包裹著由合議制審查委員會作成的形式外衣,
就能自動黃袍加身、獲得行政救濟機關的尊重,
不但不符行政裁量或判斷餘地理論的初衷,
更會導致司法權制衡行政權的監督功能大幅退化,
侵害權力分立原則的本質。若以俚俗的話來形容:沒那個屁股,
行政機關不配坐在「獲得行政救濟機關尊重」的位置上。

在此以近期某一知名爭議案件為例。今年3月9日,
多個民間團體發起全國性的反核大遊行,引起社會各界關注。
但在遊行開始的前一晚,一位曾到台灣進行文化交流及志願服務的
德國青年何丹霖,卻在搭機抵台時遭到海關拒絕入境,
移民署的理由是他在兩年前來台從事志工服務期間,
參加未經合法申請許可的集會遊行,
經「入出國及移民案件審查會」審議後,
認定何丹霖此舉有危害我國公共安全、公共秩序之虞,
因此決議禁止入國3年。雖然何丹霖因此被迫立即搭機離台,
但在民間團體的協助之下提起訴願,
內政部訴願審議委員會調查之後,才赫然發現移民署認定
何丹霖參加的違法反核集會,實際上只有大約30人出席;
更離譜的是,依據活動照片,30多位民眾中完全不見金髮碧眼的外國人,
移民署在訴願程序中也拿不出何丹霖參加這場集會的證據。於是,
內政部訴願審議委員會在日前決定撤銷移民署禁止何丹霖入國的處分。

非常瞎,不是嗎?
姑且不論一場只有30人參加、主題與反核有關的集會,
為何會有類似恐怖份子的「危害我國公共安全、公共秩序之虞」,
移民署在這30位民眾中,居然連有沒有金髮碧眼的外國人參加都可以錯認,
也就是從物理層面到法律適用層面,仿若都是瞎了眼所作的決定。
更難以理解的是,這麼一個限制人民權利的行政決定,
還是經過具有合議制外觀的「入出國及移民案件審查會」審查、
討論後通過,合議品質之低劣粗糙,實已超乎想像。
若謂這群審查會委員根本是蒙著眼開會、踐踏專業審查的「瞽叟」,
似乎並不為過。

不幸的是,這樣的離譜情形,上述案件並非唯一一例。
近期包括台東杉原海岸美麗灣度假村、中科三期的環評審查結論,
甚至喧騰一時的洪仲丘下士遭部隊士官獎懲評議委員會決議送禁閉,
都是由所謂具備專門學識經驗的人士組成的合議制委員會,
作成具有專業性或屬人性的決定,事後外界才發現多人合議,
並不會保證專業性的提升。所謂行政機關針對屬人性、專業性事件
享有專屬判斷權的說詞,更多時候反而是行政權力濫用的掩護託詞。
就像移民署在何丹霖一案中,一再強調已建立完備、
客觀的入出國案件審查機制,事後卻被揭發滿紙謊言、
處分毫無任何證據作為基礎,此時若行政救濟機關猶執著於
判斷餘地或裁量權限理論,只知採取低度審查標準,
將如何監督行政權力的浮濫失控?

於是,我們不得不反省法律人習以為常的判斷餘地或裁量權限理論,
是否在我國已有適度調整的必要?這些行政法基本原則,
發源於法治發展相對成熟、民族性相對嚴謹的德國,若猶是平行移植,
而未慮及我國行政官僚體系中「人治」的色彩尚未完全褪盡,
對憲法與人權保障的觀念不夠豐厚,行政權內部的審查委員會
對自身專業性格的自我尊重意識也有所不足,
將會任由行政機關利用行政救濟機關的退縮審查,
心存僥倖地恣意氾濫其權力行使。在這樣的考量下,
除了判斷餘地或裁量權限理論之外,甚至包括行政處分原則上不停止執行、
行政處分推定有效而不推定合法等概念,恐怕在我國都仍有調整餘地。
在學界與實務界獲得定見之前,行政救濟機關實應主動調整
在各種案件類型中的心證門檻,適時轉換為嚴格審查標準,
或課予行政機關更重的舉證責任與答辯說理義務。
如前所述,欠缺專業能力、踐踏自身應具備之
專業性格的行政機關或行政內部審查委員會,
是完全不值得行政救濟機關尊重其判斷餘地或裁量權限。

作為現代法治國家根基之一的權力分立原則,出發點一直都是
避免權力的腐化,是以司法權不但必須有能力制衡行政權,
更必須有意願制衡,而非一味訴諸判斷餘地或裁量權限理論,
選擇尊重行政權力的行使、採取退縮審查的態度。
對照近來我國行政部門在土地開發、環境影響評估、
異議人士權利保護等領域,不斷出現行政權力的濫用及失控,
許多行政處分只是包裹著專業性與審查委員會合議機制的美麗外衣,
內容卻是不堪聞問。雖然我們已在某些個案中,
樂見於行政救濟機關勇於介入審查、撤銷行政處分,
但掩埋在這些個案之下的「黑數」,則仍不知凡幾。

行政救濟機關一再地放棄審查,
腐臭骯髒必然會在行政權力行使的陰暗角落中蔓延孳生,
這是人性之必然。蒙眼的正義女神,
象徵司法權的中立與客觀性,不受到個人喜惡的影響。
但此一監督行政權的權力,若猶如「瞽叟」般蒙眼職司審查權力、
對行政權力的瑕疵選擇視而不見,再包裝以「尊重判斷餘地與行政裁量」
的美好詞彙,最終只會淪為行政權力氾濫失控的幫兇。

 

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