精衛法強制住院檢討I  

本文刊登於台灣人權促進會2012年人權報告。
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一、現行法中可能涉及剝奪人身自由的法令,扣除常見的刑法上徒刑、拘役或羈押,
其他尚有:毒品危害防制條例中的觀察、勒戒及強制戒治,
社會秩序維護法中的拘留,少年事件處理法中的收容及感化教育,
兒童及少年福利法及兒童及少年性交易防制條例中的安置;
破產法、強制執行法中的管收,入出國及移民法中對外國人的收容,
陸海空軍懲罰法中的禁閉,傳染病防治法中的隔離治療,
以及精神衛生法中的緊急安置、強制住院及社區治療。
依據聯合國人權委員會第8號一般性意見,ICCPR第9條第1項關於人身自由的保障,
可以適用於剝奪自由的一切情況,當然包括因為精神疾病而被限制人身自由的情形;
我國憲法第8條第1項關於人民人身自由的保護,同樣不限於
因涉及刑事案件而遭逮捕、拘禁之人,因此解釋上也適用於罹患精神疾病者。
現行精神衛生法在2007年全盤修正後,第41條以下針對病情嚴重的「嚴重病人」,
設有緊急安置、強制住院及社區治療等相關規定,
主管機關將有權力在具備一定條件下、遵循一定審查程序後,
將嚴重病人強制送入精神醫療機構接受治療。
但現行精神衛生法及相關行政命令所建構的強制住院審查程序,
是否符合ICCPR第9條及我國憲法第8條關於人身自由保護的宗旨,
則迭有不同意見,甚至遭到相當程度的批判。
以下即嘗試逐一說明目前精神病人強制住院制度中,較明顯的瑕疵或缺失之處。

二、當事人對強制住院決定的救濟範圍

1.依據精神衛生法第42條規定,衛生署
「精神疾病強制鑑定、強制社區治療審查會」(以下稱審查會)作成強制住院的決定後,
救濟方式為嚴重病人或其保護人得向法院聲請裁定停止強制住院;
若法院以裁定駁回聲請,嚴重病人或其保護人可繼續提起抗告。
2011年才修正施行的家事事件法,則透過第185條規定,使法院在處理嚴重病人
聲請停止強制住院事件時,可以準用其他家事事件的程序規範,
包括法院應考量嚴重病人的最佳利益、令病人陳述意見、
選任程序監理人、在鑑定人前訊問嚴重病人意見等。

2.以上規範,看似足以保障嚴重病人被剝奪人身自由後的救濟權利,
實際上隱藏重大的制度瑕疵。ICCPR第9條第4項規定任何人被剝奪人身自由時,
有權利聲請法院提審,以迅速決定其拘禁是否合法,
並在法院認定拘禁違法時,可立即獲得釋放;
人權委員會並在第8號一般性意見中,指出此項規定適用於剝奪人身自由的一切情況,
Manfred Nowak 教授在其《ICCPR評註》一書中,
甚至認為此一由法院審查拘禁合法性的要求,對於刑事司法以外的剝奪自由措施,
例如拘禁流浪者、吸毒上癮者、精神病患者和外國人等情形,
特別具有保護意義(Article 9, para. 49)。
此一「提審」權利,其實類似於普通法系下的「人身保護令」制度,
授權被拘禁者可循提審途徑引入司法審查,而不再由行政機關片面決定拘禁合法性。

3.由於剝奪人身自由的措施都具有延續性,司法審查此時經常演化為
「雙軌制」的審查機制,亦即被拘禁者在被限制人身自由時,
可以請求法院審查拘禁決定本身的合法性。
此外,隨著時間經過,拘禁的原因可能消失或減輕,
此時被拘禁者另可以請求法院調查、確認有無繼續拘禁的必要。
以刑事司法制度中的羈押為例,現行刑事訴訟法規定被告遭法院裁定羈押後,
可針對羈押裁定本身向上級法院提出抗告(第403條以下規定);
另在羈押過程中,被告可以主張羈押原因已經消滅、或可以用較輕的
具保手段代替拘禁,請求法院撤銷或停止羈押(第107條、第110條)。
此二途徑的目的明顯不同:前者是請求法院審查原始羈押裁定的合法性,
後者則是請求法院審查有無繼續拘禁的必要性。
區辨二者最大的實益,在於被告的主張若獲得法院支持,
在前者的狀況下,被告自始就沒有羈押必要,卻不當遭到法院裁定收押,
此時被告將可以請求賠償被拘禁的損害;
但在後者的情形下,縱使法院同意停止羈押被告,
也只是代表被告聲請時已沒有繼續羈押的必要、應予釋放,
但原始羈押裁定的合法性未受影響,被告不得主張因為遭到違法羈押而請求賠償。

4.同理,在精神衛生法強制住院程序中,也存在「雙軌制」的審查機制,
包括嚴重病人依據ICCPR第9條第4項規定聲請法院提審,
由法院審查衛生署審查會的強制住院決定是否適法;
另外強制住院期間,嚴重病人也可以定期請求法院審查有無繼續住院的必要,
此尚不涉及強制住院決定本身的適法性。
對此,聯合國在1991年公布的「保護精神疾病患者與改善精神保健康原則」
(一般簡稱Mental Illness Principles)第17條中,
就宣示國家應設立獨立、公正的機關審查強制住院決定(第2項),
另外應該在合理間隔內,定期審查嚴重病人的病情、
確認有無繼續住院的必要(第3項),也反映「雙軌制」的精神。
以上二條不同路徑的救濟管道,在強制住院制度中應缺一不可,
以便使國家剝奪人身自由的決定,可以接受全面、定期的司法監督及審查。

5.然而,現行精神衛生法第42條在審查會作成強制住院決定後,
只授權嚴重病人或保護人可向法院聲請裁定停止強制住院,
此一法院的事後審查機制,性質上接近上述「確認有無必要繼續住院」的救濟管道,
而不及於法院審查衛生署審查會強制住院決定本身的合法性。
換言之,現行制度並未實現ICCPR第9條第4項關於被拘禁者的
「提審」權利,導致嚴重病人無從挑戰、推翻原始強制住院決定的合法性;
縱使嚴重病人可以請求法院審查是否應繼續住院,
但現行制度使審查會的強制住院決定不受司法監督審查,自已牴觸ICCPR的要求。
因此,現行精神衛生法第42條表面上看似授予嚴重病人提起救濟的權利,
極容易令人誤以為已經提供周全保障,實際上救濟範圍卻不是針對
最重要的強制住院決定本身的合法性,實已嚴重違反ICCPR第9條的精神。

6.實際上,上述現行強制住院制度的缺漏,只要容許嚴重病人或保護人
針對審查會的強制住院決定提起行政救濟,甚至不需要修正精神衛生法,
就可以符合ICCPR第9條第4項引入司法審查的「提審制」精神。
詳言之,衛生署審查會的強制住院決定,本質上為行政機關所作成,
內容為限制嚴重病人的人身自由權,已符合行政處分的要件,理論上應該可以
容許嚴重病人針對強制住院決定循序提起訴願、行政訴訟,進而引入司法審查。
不幸的是,目前諸多嚴重病人遭強制住院後,向行政院訴願審議委員會
提起訴願,行政院訴願會均以「不屬訴願救濟事項」為理由拒絕受理,
導致目前強制住院決定仍然完全豁免於司法審查。
然而,法院審查強制住院決定本身的適法性,
與法院定期審查嚴重病人繼續住院的必要性,顯然為不同二事,
且在人身自由的保護上及國際人權法的解釋上均缺一不可。
現行制度使審查會的強制住院決定不需受到司法審查,
不但有違ICCPR第9條的精神,更導致對嚴重病人的保護不週。
一旦嚴重病人欲主張自始就沒有住院必要,請求被剝奪人身自由的國家賠償,
將因為無法取得法院認定強制住院決定違法的裁判,而難以獲得賠償。

7.此外,目前精神衛生法雖容許嚴重病人或保護人請求法院裁定停止住院,
但觀諸司法院提供的統計資訊,自精神衛生法2007年修正後迄今,
幾乎從未見到法院同意停止住院之例,亦即目前精神衛生法設計的事後救濟機制
形同虛設,嚴重病人難以真正請求法院審查有無繼續住院的必要性。
過去司法院透過事務分配,授權由刑事庭法官審查停止住院的聲請案,
本就存在欠缺精神醫學專業、審查過程流於形式的弊病。
2011年家事事件法修正通過後,所有聲請停止住院的案件均改由家事法庭審理,
但家事法庭法官是否具備精神醫學專業、了解嚴重病人的思維模式及訴求,仍有疑問。
對此,目前家事事件法透過第185條的準用規定,
使嚴重病人有機會當面向法官陳述意見,同時引入家屬、程序監理人及
鑑定人(即精神專科醫師)進入程序中適時表示意見,
或許能提昇法官在此類案件中取得的資訊範圍,進而避免一再維持繼續住院的決定。
長遠而言,家事事件法能否改變目前法院大量駁回停止住院聲請的不良現象,
仍有待觀察。

8.未來在制度設計上,或許可以考慮參考國外法制,
設置例如美國某些州的精神衛生法庭(Mental Health Court),
或英國的精神衛生審查委員會(Mental Health Review Tribunal),
一方面提昇處理上的專業程度,一方面此法庭或委員會有權力審查
原始的強制住院決定,以及住院後持續、定期審查病人有無繼續住院的必要性,
以全面性保障人身自由。

 





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