收容制度  

我國已於2009年正式簽署「公民與政治權利國際公約」(ICCPR)及
「經濟社會文化權利國際公約」(ICESCR,一般簡稱兩公約),
並制定兩公約施行法。依據施行法第6條規定,政府應建立人權報告制度;
目前在主管機關法務部的策劃下,各機關必須盡速針對主管業務
所涉的人權事項提出檢討及說明,以便在兩公約簽署滿二週年的
2011年12月10日國際人權日,發佈我國首部的「國家人權報告」。
不過以下真實的法律爭議,或許值得在國家人權報告發佈前夕,
作為適當案例讓我們檢視、探知主事者對人權公約內涵的理解程度,
以及是否真心透過施行國際公約以落實我國的人權環境。

在我國現行移民管理法制下,對於非法入境(特別是偷渡)、逾期停留、
從事與許可目的不符的活動或工作的外國人,在被警方、移民署
查獲或逮捕後、遣送回母國之前,都會先行留置在收容所內。
此一收容制度的法制基礎,是入出國及移民法第38條規定,
容許移民署在完成遣返作業前,享有60天的收容期限。
但現實狀況卻是:由於目前多數收容人屬於逃逸或非法打工的外勞,
因此他們被收容的同時,大多也具備刑事被告的身分
(多數為涉及偽造文書或妨害風化罪),或因屬於人口販運案件的被害人,
而需要在偵審期間為主嫌的犯行作證。但因偵查、審判程序的冗長,
或檢察官、法官不願積極處理,導致許多外國人遭收容超過60天,
卻仍舊無法返國。於是,明明入出國及移民法第38條白紙黑字
規定收容以60天為限,實際上各地收容所內卻經常能見到收容時間
超過半年的案例(目前已有待遣返的外國人遭收容長達13個月!)。

讓回到法制規範的討論層面。
移民法第38條創設的收容制度,將待遣返的外國人
強制安置在收容所內,很顯然是個限制人身自由的決定。
對於此一規定是否牴觸我國憲法第8條、ICCPR第9條
關於人身自由權利保障的規定,亦即此等剝奪人身自由的措施,
是否只能由法院、不得讓只是行政機關的移民署單方作成決定,
也就成為一個重大的人權爭議。

對此,在日前參加一場由移民/移工人權團體舉辦的座談會中,
司法院代表出席的官員(法官),表明了我國司法機關的態度。
這位官員認為:憲法第8條、ICCPR第9條的規定,
都只適用因犯罪嫌疑而被逮捕的嫌疑人,
因此外國人收容處分與犯罪嫌疑無關,移民署單方作決定即可。
雖然ICCPR第9條第4項規定「任何因逮捕或拘禁而被剝奪自由的人,
有資格向法院提起訴訟...」,但他認為此項是針對剝奪人身自由處分
「作成後」的司法審查,亦即提審請求。是以在外國人收容的狀況下,
第一次的收容處分可以由移民署單獨決定,毋須適用法官保留原則。

不過妙的是,這位官員雖然認為ICCPR第9條第4項
授予被收容人請求法院提審、審查收容處分合法性的權利,
但由於我國提審法是從憲法第8條第2項衍生而來,
而憲法該項規定已開宗明義宣示「人民因犯罪嫌疑被逮捕拘禁時...,
至遲於二十四小時內移送該管法院審問」,所以提審也只能適用於犯罪嫌疑人,
一般被收容的外國人也不能依據提審法請求法院提審。
總結這位官員的結論是:第一次的剝奪自由處分,
可以由移民署單獨作成;被收容後的事後及後續司法審查,
由於外國人的被收容原因大多無關乎犯罪嫌疑,因此也不能請求法院提審。


咦?我怎麼記得以前大學唸書時,我學到的憲法基礎觀念是:
依據憲法第8條保護人身自由的精神,對於超過24小時的剝奪人身自由決定,
就應專屬由法院作成決定,也就是一般學理上所稱的「法官保留原則」。
今天司法院卻認為現行移民法授予移民署一把抓的行政權力,
可以單方面決定長期拘禁、關押外國人,徹底剝奪他們的人身自由
遠遠超過24小時,並且豁免於事後的司法審查,
是否牴觸上述憲法與ICCPR的規範精神?

當然,如果我們仔細閱讀憲法第8條、ICCPR第9條或
相關一般性意見(特別是第8號)的文字,似乎確實將「法官保留原則」
限定適用在犯罪或其他相似的懲罰措施(例如社會秩序維護法的拘留)上,
而不及於非刑事的人身自由限制措施。然而,憲法中人權保障條款的解釋適用,
當然不可能目光如豆地只見到成文的法規條文。
我國大法官在釋字第166、251、384、588及636號等重要解釋中,
已一再宣示「所有」剝奪人身自由的處分,都必須遵守正當法律程序原則。
特別是在釋字第636號解釋中,大法官明確指出行政機關將人民的身體自由
拘束在特定處所中時,所踐行的程序應該與限制刑事被告
人身自由時踐行的程序相當。換句話說,雖然大法官未曾明言
無關犯罪嫌疑的人身自由限制措施必須適用法官保留原則,
但既然此時的保護強度必須等同於刑事被告的羈押審查程序,
無異要求所有此類限制人身自由的決定,不論當事人是否因為涉有犯罪嫌疑而被逮捕,
都必須、也只能由法院作成第一次的拘禁決定。

對此,現行法制中可能剝奪人身自由的處分,
包括最常見的刑事偵查程序中的羈押決定、行政執行法的管收、
社會秩序維護法的拘留、兒童及少年性交易防制條例的安置,
無一不是單獨保留予法院決定。當然,可能有人會舉出精神衛生法第42條
對嚴重精神病人的「強制住院」作為反證;
不過,該條將強制住院的決定權授予由衛生署的
「精神疾病強制鑑定、強制社區治療審查會」行使,
而該審查會由醫師、心理師、社工師、社會團體代表及相關專業人士組成,
實際上是一個獨立行使職權、不受行政干預的中立單位。
我國專研移民法制的憲法學者廖元豪教授,就引用1988年聯合國
「保護所有遭受任何形式拘禁或囚禁之人的原則」內容,
認為對於外國人收容此類無關刑事犯罪的拘禁措施,
若不是由法院掌有事前決定權,其他有權決定機關也至少應具備
一定程度的獨立、中立與專業性,這樣才符合上述我國大法官
所說的「與刑事被告羈押審查程序強度相當的正當法律程序」。

因此,當不採取法官保留原則的精神衛生法強制住院程序,
都至少設計中立、獨立的審查會作為決定機關,
現行移民法第38條容許移民署可以片面決定長期拘禁被收容人,
在憲法與國際人權法的人身自由保障標準上,顯然是完全不及格。
至於事後的提審請求,提審法自始就未限定只有因犯罪嫌疑而
被逮捕之人才能請求提審,司法院與各級法院卻一再限縮提審法的適用範圍,
顯然早已逾越法規文義範圍,更是不值一哂。
然而,對於此等存在明顯違憲疑義的法律制度,代表審判機關立場的司法院官員,
不但認為剝奪被收容人身體自由的決定不需由法院作成(免除法院事前決定),
甚至主張被收容人被拘禁後也不能請求法院提審(排除法院事後審查)。
講白了,司法院這樣的立場,形同創設法外空間,
外部監督力量將完全無從介入收容處分的審查,
如何能符合法治國家的基本原則?而說難聽一點,
對於職掌監督行政決定合法性權限的司法機關,
司法院既不欲保有對收容處分的事前決定權,
又放棄事後提審的審查權,豈非徹底自廢武功?


如果不問現行法令或法制的規範狀況,從最基本的人身自由保護觀點思考,
移民署作成一個剝奪人身自由的收容處分,司法機關不可能完全沒有置喙餘地。
但面對這麼一個重大的法律違憲、政策修正方向的爭議,
司法院官員卻認為現行制度毫無問題、完全不牴觸
憲法或國際人權法,還是讓人相當吃驚而駭異。
當然,官員的想法,直接反映了目前基層法院的多數觀點
(目前被收容人的提審請求尚未獲得事實審法院接受);
但不幸的是,此一觀點卻恐怕是單純出自於減輕審判工作負擔的憊懶心態,
而非保障人民基本權利、糾正違法行政決定的憲法任務。
相較於判斷上相當見仁見智的有罪、無罪認定,
對於相當中性的正當法律程序的內涵解釋,司法院官員的解釋方向
卻是「有疑唯不利於人民」,與人權保障的精神完全背道而馳、南轅北轍,
著實令人失望。

總之,兩公約的施行,是否讓司法院感受到肩頭上的莫名沉重負擔,
因而需要如此焦急地為現行制度提出辯護、排除違憲的質疑聲浪?
若最高司法行政機關對基本的人權觀念理解程度竟低落至此,
我們似乎可以期待在年底的官方版國家人權報告中,
司法院將會為目前基層法院拒絕受理被收容人提審請求的狀況,
提出強而有力的辯護。只是,國際公約的內國法化,
竟在台灣淪落至此種田地,豈是我們所想要見到的結果?

arrow
arrow
    全站熱搜

    ClockworkOrange 發表在 痞客邦 留言(0) 人氣()